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A. 1911/23
Auto15 de agosto de 2023

Sentencia A. 1911/23

Corte Constitucional·15 de agosto de 2023·Ponente Antonio José Lizarazo Ocampo

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Texto oficial — relatoría de la Corte ConstitucionalN1 · dato duro · reproducción fiel de la fuente publicada
A1911-23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1911/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos administrativos proferidos por particulares en ejercicio de funciones públicas

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1911 DE 2023

 

Referencia: expediente CJU-3924

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B y el Juzgado Treinta y Tres Laboral del Circuito de Bogotá.

 

Magistrado ponente:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO 

 

Bogotá D. C., quince (15) de agosto de dos mil veintitrés (2023).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

1. La Organización Clínica Bonadona Prevenir S.A.S. presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución No. 1990 del 18 de octubre de 2017 emitida por la agente especial liquidadora de SALUDCOOP EPS en Liquidación. En esta, se calificó y graduó la acreencia identificada con el No. 26506. Como pretensiones, la demandada solicitó (i) la declaratoria de nulidad de la mencionada; (ii) que se ordene a SALUDCOOP EPS en Liquidación al reconocimiento, aceptación y pago inmediato de la suma de $10.611.327.736 y al reconocimiento y pago de acuerdo a las reglas de los procesos liquidatorios; y (iii) que se condene a la entidad demandada al pago de las costas y agencias en derecho[1].

 

2. De acuerdo con los hechos del libelo, la demandante prestó los servicios de salud a los usuarios de SALUDCOOP EPS, correspondientes a consulta externa, hospitalización, atención de urgencias, atención especializada en oncología, servicios de imagenología, en cumplimiento de los contratos DNC_SC_1483 de 2015, por valor de $10.989.216.852, suscrito el 1 de agosto de 2015, en la modalidad de pago por bloque; DNC_SC_0023_2015, por valor de $3.858.712.414, suscrito el 18 de marzo de 2015, en la modalidad de evento y DNC_SC_0015-2015, por valor indeterminado, suscrito el 10 de abril de 2015, en la modalidad de evento[2].

 

3. El 24 de noviembre de 2015, mediante la Resolución No. 2414, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la intervención forzosa administrativa y la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de SALUDCOOP EPS en Liquidación. En atención a ello, según se indica en el hecho 6 de la demanda radicó, de manera oportuna, la reclamación de acreencias contra esta EPS por un valor total de $10.611.327.736 con los correspondientes soportes, emitiéndose las siguientes resoluciones[3]:

 

1)    Resolución No. 00178 del 29 de febrero de 2016 de 2017, con la siguiente calificación del crédito:

Valor reclamado $ 10.611.327.736

Valor rechazado $ 4.757.595.558,41

Valor reconocido $ 5.853.732.177,59

2)    Resolución No. 1935 del 10 de agosto de 2016 que revocó la decisión anterior.

3)    Resolución No. 1960 del 10 de agosto de 2017 que resolvió calificar los créditos así:

Valor reclamado $11.546.081.752,70

Valor rechazado $ 9.912.181,752,18

Valor pagado $ 1.277.676.738,14

Valor reconocido $ 177.496.768,38

4)    Resolución No. 1974 del 14 de julio de 2017 que decidió el recurso de reposición y calificó de la siguiente manera:

Valor reconocido en acreencia $177.496.768,38

Valor reconocido en recurso $ 367.752.892

Valor total reconocido en la Resolución No. 1974 $ 767.147.396,31

5)    Resolución No. 1990 de del 18 de octubre de 2017 que revocó parcialmente la Resolución No. 1974 y modificó la acreencia así:

Valor reconocido en acreencia $ 177.496.768,38

Valor reconocido en auditoría de recurso $ 589.650.627,93

Valor total reconocido en la Resolución No. 1990 $ 767.147.396,31

 

4. La demanda fue repartida al Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección B, el cual mediante proveído del 10 de mayo de 2018 inadmitió la demanda[4]. Realizada la correspondiente subsanación en providencia del 15 de junio de 2018 la admitió[5]. Luego, le dio trámite al asunto y en Auto del 4 de octubre de 2019 resolvió declarar su falta de competencia para conocer el asunto y procedió a remitirlo para reparto a los juzgados laborales del circuito judicial de Bogotá[6]. Para justificar su decisión, argumentó la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en proveído del 21 de noviembre de 2018 y 29 de mayo de 2019 señaló y definió los temas relacionados con el Sistema de Seguridad Social asignándole la competencia a los jurisdicción ordinaria en virtud del artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 que modificó el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, esto con independencia de la naturaleza jurídica de las partes y de los actos que se controvierten.

 

Advirtió que los únicos asuntos que en materia de seguridad social  conoce esta jurisdicción de lo contencioso administrativo son los relativos a “la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público” de conformidad con el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, de manera que cuando el objeto del litigio verse sobre controversias entre los actores del Sistema General de Seguridad Social corresponde su conocimiento a la jurisdicción ordinaria. Lo mismo se predica cuando la discusión se centra en la prestación de los servicios de la seguridad social.

 

5. Una vez se surtió la remisión respectiva, el asunto fue repartido al Juzgado Treinta y Tres Laboral del Circuito de Bogotá, autoridad judicial que en Auto del 14 de febrero de 2023 propuso el conflicto negativo al estimar que carece de jurisdicción[7]. Argumentó que analizadas las pretensiones y hechos narrados en la demanda, es claro para que lo que acá se pretende es la nulidad de la resolución No. No. 1990 del 18 de octubre de 2017, y que como consecuencia de esto se ordene incluir la suma de $10.611’327.736 dentro de la graduación y calificación de las acreencias, es decir, se está controvirtiendo directamente un acto administrativo proferido por la Agente Especial Liquidadora de la demandada y por disposición expresa del numeral 2º del Art. 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la competencia para dirimir los conflictos que surjan con respecto a los actos administrativos expedidos por  el  agente  liquidador  le  corresponde  a  la  jurisdicción  contencioso administrativa.

 

6. El 27 de marzo de 2023 el expediente fue remitido por el Juzgado Treinta y Tres Laboral del Circuito de Bogotá a la Corte Constitucional[8]. Este fue repartido al magistrado sustanciador el 25 de julio del corriente año.

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

Competencia

 

7. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

 

8. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones : (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

 

9. En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B) y otra que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado Treinta y Tres Laboral del Circuito de Bogotá) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la Organización Clínica Bonadona Prevenir S.A.S. en contra de la Resolución No. 1990 del 18 de octubre de 2017 emitida por la agente especial liquidadora de SALUDCOOP EPS en Liquidación -presupuesto objetivo- y; (iii) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B y el Juzgado Treinta y Tres Laboral del Circuito de Bogotá., expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 4 y 5 supra) -presupuesto normativo-.

 

 La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer sobre actos administrativos proferidos por agentes liquidadores

 

10.  Conforme a lo dispuesto por el numeral 2[9] del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Decreto Ley 663 de 1993), la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene la competencia para conocer de demandas en contra de actos emitidos por los agentes liquidadores que versen sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, sobre actos que “por su naturaleza constituyan actos administrativos”. Esto, en atención a que los agentes especiales liquidadores ejercen funciones públicas transitorias de conformidad con lo dispuesto en (i) el numeral 8[10] del artículo 291 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado por el artículo 24 de la Ley 510 de 1999 y (ii) el artículo 9.1.1.2.2[11] del Decreto 2555 de 2010.[12] En este sentido, sus decisiones son actos administrativos que gozan de presunción de legalidad, como también refiere de manera expresa el citado numeral 2 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

 

11. En asuntos similares, la Corte Constitucional ha reconocido que las resoluciones expedidas por el agente liquidador de la EPS son “verdaderos actos administrativos”, dictados en el ejercicio de la función pública transitoria a ellos atribuida. Por tanto, ha precisado que el control de legalidad de dichos actos administrativos corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como en efecto lo decantó en los Autos 343 de 2021,[13] 687 de 2021[14] y 1253 de 2022,[15] entre otros. 

 

12. Particularmente, en el Auto 343 de 2021,[16] la Sala Plena de esta Corte estableció que la Resolución No. 10 de 2015 emitida por el agente liquidador de la EPS Humana Vivir en liquidación para rechazar unos presuntos créditos contra dicha EPS, correspondía a un verdadero acto administrativo; por lo que, su conocimiento era de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.[17] Por su parte, en el Auto 687 de 2021,[18] se determinó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa era la competente para conocer de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el Instituto Roosevelt en contra de la Resolución 1974 del 14 de julio de 2017, proferida por la agente especial liquidadora de Saludcoop EPS y en donde se graduaban las deudas de esta. Finalmente, en el Auto 1253 de 2022[19] se asignó a esta misma Jurisdicción la competencia para conocer de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta contra resoluciones emitidas por el agente liquidador de CafeSalud EPS. S.A en liquidación que versaban sobre con la aceptación, rechazo y calificación de créditos en contra de esa EPS.

 

Caso concreto: la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que fue interpuesta por la Organización Clínica Bonadona Prevenir S.A.S. en contra de una resolución que profirió la agente liquidadora de la EPS SALUDCOOP en Liquidación

 

13. La Sala Plena considera que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para resolver el presente caso. Esto, por cuanto la Resolución No. 1990 del 18 de octubre de 2017, respecto de la que la Organización Clínica Bonadona Prevenir S.A.S. solicita que se declare la nulidad, corresponde a un acto administrativo toda vez que (i) su contenido encuadra dentro de aquellos actos que, según el numeral 2 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, tienen la naturaleza de tales ya que ambas resoluciones se encargan de calificar, graduar o responder a objeciones sobre las acreencias en contra de la EPS SALUDCOOP en Liquidación; y (ii) fueron emitidas por la señora Ángela María Echeverri Ramírez, posesionada mediante el Acta No. 013 del 21 de junio de 2021 como Agente Especial Liquidadora de SALUDCOOP EPS en Liquidación, quien, en virtud de lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 291 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, ejerce funciones públicas transitorias.

 

14.   En consecuencia, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene la competencia para decidir de fondo sobre la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la Organización Clínica Bonadona Prevenir S.A.S.  Así las cosas, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer de la acción sub examine es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-3924 para lo de su competencia.

 

Regla de decisión

 

15.   En virtud de los dispuesto por el numeral 2 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y por el artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de demandas contra actos del agente liquidador de una EPS designado por la Superintendencia Nacional de Salud, que se pronuncien sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos. Esto, porque (i) los agentes liquidadores son particulares en ejercicio transitorio de funciones públicas y (ii) sus decisiones tienen la naturaleza de actos administrativos.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE:

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B y el Juzgado Treinta y Tres Laboral del Circuito de Bogotá y DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B es la autoridad judicial competente para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la Organización Clínica Bonadona Prevenir S.A.S. contra la Resolución No. 1990 del 18 de octubre de 2017 emitida por la agente especial liquidadora de SALUDCOOP EPS en Liquidación.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-3924 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Treinta y Tres Laboral del Circuito de Bogotá.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 


[1] Expediente digital CJU 3924. Carpeta C01Principal. Archivo denominado “01Cuaderno01.pdf”.

[2] Ibidem.

[3] Ibidem.

[4] Ibidem.

[5] Ibidem.

[6] Ibidem.

[7] Expediente digital CJU 3924. Carpeta C01Principal. Archivo denominado “16AutoProvocaConflicto.pdf”.

[8] Expediente digital CJU 3924. Carpeta CJU3924. Archivo denominado”02CJU-3924 Correo Remisorio.pdf2:

[9] Artículo 295. Régimen aplicable al liquidador y al contador. (…)

2. Naturaleza de los actos del liquidador. Las impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el proceso liquidatorio.

[10]Artículo 291. Principios que rigen la toma de posesión. (…) 8. Los agentes especiales ejercerán funciones públicas transitorias, sin perjuicio de la aplicabilidad, cuando sea del caso, de las reglas del derecho privado a los actos que ejecuten en nombre de la entidad objeto de la toma de posesión.                                                                                                                                                                                                        

[11] Artículo 9.1.1.2.2 Naturaleza de las funciones del agente especial.  De conformidad con el artículo 291 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado por el artículo 24 de la Ley 510 de 1999, los agentes especiales ejercen funciones públicas transitorias, sin perjuicio de la aplicabilidad, cuando sea el caso, de las reglas de derecho privado a los actos que ejecuten en nombre de la entidad objeto de la toma de posesión. 

[12] “Por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del sector financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones.”

[13] M.P. Cristina Pardo Schlesinger.

[14] M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera.

[15] M.P. Diana Fajardo Rivera.

[16] M.P. Cristina Pardo Schlesinger.

[17] Vale la pena precisar que en esa oportunidad la competencia fue asignada al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B.

[18] M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera. Este asunto fue remitido a un juzgado administrativo de Bogotá – sección primera, que fue donde se radicó la demanda.